Lanzamiento del Observatorio a las Reformas Económicas y Fiscales. Análisis de ampliación de IVA sobre la canasta familiar e implicaciones sobre bienestar

El pasado 24 de septiembre de 2018 se realizó el primer evento del Observatorio a las Reformas Económicas y Fiscales, espacio de disertación organizado por el Centro Externadista de Estudios Fiscales (CEEF) de la Facultad de Derecho y la Facultad de Economía de la Universidad Externado de Colombia, que tiene como propósito reflexionar y aportar a la discusión de las reformas que presenta el Gobierno Nacional en materia tributaria, pensional, y formulación del Plan Nacional de Desarrollo, entre otros.

El tema que convocó a los asistentes en este primer encuentro fue una muy probable reforma tributaria que se tramite durante el presente periodo fiscal. En esta oportunidad el objeto de análisis se concentró en la propuesta de gravar a la tarifa general del IVA (19%) a los bienes que hacen parte de la canasta familiar.

La presentación del evento se realizó por parte del Decano de la Facultad de Economía, el profesor Julián Arévalo. A su turno realizó una presentación el Docente Investigador del Departamento de Derecho Fiscal, el profesor Roberto Insignares. Posteriormente siguieron la presentación del Señor Viceministro de Hacienda, Luis Alberto Rodríguez, y del profesor de la Facultad de Economía Isidro Hernández, culminando el observatorio con unos comentarios generales del director del CEEF, el profesor José Manuel Castro.

 

El Decano Arévalo dio apertura al evento, estableciendo que este Observatorio a las Reformas Económicas y Fiscales se vuelve necesario en el país y su agenda pública. Dentro de esta última hay muchos debates aun por dar y debe la academia establecer su postura al respecto, entregándole insumos al Gobierno y al país para crear una opinión informada frente a las reformas.

Señala también que las declaraciones públicas del Ministerio de Hacienda y de los congresistas del partido de Gobierno y Cambio Radical, han generado incertidumbre y debate, además de evidenciar poca información y herramientas técnicas para analizar estas posiciones. Es responsabilidad de la academia pronunciarse sobre estos temas, dar claridad y explicaciones, e informar con certeza sobre las implicaciones de medidas como la extensión del IVA a la canasta familiar, la ampliación de la base gravable para la declaración de renta, lo que puede hacerse o no en impuestos a personas naturales, y reducción de impuestos a las personas jurídicas. Es pertinente que la Universidad con sus diferentes visiones se pronuncie frente a estos temas y sea un referente en esta discusión donde hay tantas voces disímiles, y muchas veces poco documentadas frente a estos asuntos que son cruciales para el bienestar económico de los colombianos.

El Externado, y en particular la Facultad de Economía ha tenido en los últimos años gran interés en participar en los debates del país, y en mostrar que la academia no se ocupa en realizar estudios técnicos muy valiosos sin incidencia en la vida política y económica del país, sino por el contrario, que la Facultad busca orientar las discusiones nacionales, incidir en ellas, y jugar un papel protagónico en las decisiones que se van a tomar y afectan a millones de colombianos.

Ese es el papel que debe jugar la academia, es lo que cree el rector Juan Carlos Henao, y el Decano de la Facultad de Economía, y es la apuesta que se está haciendo con la creación de espacios como el Observatorio a las reformas económicas y fiscales que se acaba de inaugurar como resultado de los trabajos conjuntos que viene haciendo la Facultad de Economía con el Departamento de Derecho Fiscal de la Facultad de Derecho, que inicia con una reflexión muy profunda y rigurosa sobre la reforma tributaria, pero el cual avanzará también a hacer el análisis, y con la misma contundencia, a la reforma pensional, que es uno de los temas que hay pendientes y urgentes en la agenda del país, y el próximo año con las discusiones en relación con el Plan Nacional de Desarrollo que deberían incluir estas reformas fiscales, pensionales pero también lo que se debería hacer por la reducción de la pobreza y desigualdad en Colombia.

Posteriormente el profesor Roberto Insignares, estableció la necesidad de que los debates de política fiscal conjuguen elementos de la economía y el derecho, y que estas ciencias deben unirse para crear sinergias a la hora de estudiar proyectos de reforma tributaria. Dentro de los puntos desarrollados por Insignares, se encuentran:

• El porcentaje de financiación de gasto público con impuestos indirectos como el IVA es alto.
• El debate que hoy se da en Colombia se ha dado ya en otras latitudes, por ejemplo, en España la misma cuestión se debatía hace 2 años respecto al aumento de la tarifa y la base gravable de bienes y servicios.
• Las reformas tributarias deben evaluarse desde el ingreso y el gasto y dado que el gasto público en Colombia es altamente inflexible, deben revisarse los ingresos y la fuente de ellos tributos, deuda y patrimonio. Los dos últimos se encuentran limitados por cuenta de la regla fiscal, en tanto son los tributos los que deben financiar el funcionamiento del Estado.

Debate de vieja data

• La Ampliación del IVA a bienes de canasta familiar es un debate que se ha dado desde 1973.
• El IVA es un impuesto regresivo, más y cuando se da su ampliación a los bienes de primera necesidad.
• La implementación del IVA reduce la capacidad de compra de los consumidores, vía aumento generalizado de precios.
• Ya con la sentencia hito de la Corte Constitucional, C-776 de 2003, se había declarado la inconstitucionalidad a la disposición que había ampliado la base gravable del IVA a los bienes y servicios de la canasta familiar, pues de no garantizar la devolución del mismo vía el gasto social, la medida era inconstitucional.
• Al momento de realizar una reforma en este sentido, debe respetarse el mínimo vital.

Tratamiento del IVA a bienes y servicios: gravados, exentos o excluidos.

• La aplicación del IVA a bienes y servicios se caracteriza porque son gravados, exentos o excluidos.
• Los bienes o servicios gravados lo están a una tarifa general del 19% o una específica de 5%
• En los bienes o servicios exentos nace la obligación tributaria, pero la consecuencia de la misma es enervada por la propia ley.
• En los bienes o servicios excluidos no nace la obligación tributaria, pero el propio legislador para efectos de “aclarar” este escenario establece qué bienes no causan el impuesto. En todo caso, el valor del IVA soportado por parte del sujeto que realiza el hecho generador, es trasladado al consumidor vía precio.
• En todo caso, por las distorsiones que se dan con los casos de exclusión en el IVA, sería mejor que solo subsistieran las categorías de bienes y servicios gravados y exentos.

Problemas legislativos

• Existen por su parte problemas a nivel legislativo. Nuestra legislación es confusa, profusa y difusa.
• Deben hacerse normas para los ciudadanos y no para los expertos.
• Las disposiciones deben enaltecer los principios del sistema tributario y, teniendo en cuenta lo profuso de nuestro sistema, la seguridad jurídica.

A su turno, el Viceministro de Hacienda, Luis Alberto Rodríguez, enalteció el papel de la academia al crear espacios como este Observatorio y, en particular, de la Universidad Externado como símbolo de tolerancia. El Viceministro señaló los siguientes puntos:

• El Estado precisa de financiación, y aunque antecede un Gobierno con diferencias en políticas de gasto, hay 85% de gasto inflexible cuanto menos.
• Además existe un imperativo ético, 27% de la población en Colombia es pobre y los índices de inequidad son altos, para superar estos problemas es necesario el gasto.
• El IVA tiene un impacto en la demanda agregada, pero hace parte de las necesidades de financiamiento.
• Desde la sentencia de la Corte de 2003, han transcurrido 15 años, cuando en ese entonces el Tribunal utilizó la fórmula de la “compensación”. Para atenderlo adecuadamente, Colombia debe ahora realizar la tarea de mejorar la focalización del gasto social, y establecer los mecanismos de compensación.
• Las diferencias entre bienes exentos, excluidos y con tarifa diferencial corresponden a una necesidad de compensar efectos nocivos y naturales del IVA. Pero con estos tratamientos no se solucionan los problemas de fondo, los cuales vale la pena resolver, la pregunta es ¿cuándo debe hacerse esto?

Sistema Tributario colombiano

• Hay espacio para aumentar recaudo, pero el sistema no es eficiente.
• El sistema tributario y el sistema normativo en general es complejo. Entre los años 2000 y 2016 fueron proferidas 95.000 normas entre resoluciones, decretos y leyes, esto significa que se dan aproximadamente 16 normas por día.
• El sistema tributario no es equitativo, la desigualdad medida por GINI antes de impuestos, no se modifica después de impuestos y después del gasto del Estado.

IVA en Colombia

• El recaudo del IVA respecto a PIB es menor que en otros países.
• En otros países hay una carga mayor a nivel de impuestos directos, pero también la carga es mayor en materia de IVA.
• El gasto tributario respecto de los bienes y servicios exentos y con tarifa diferencial es el más elevado de la región
• Dejamos de recaudar menos frente a nuestros pares en general.
• El IVA se usa porque es fácil de recaudar, a pesar de su impacto en la demanda agregada e inflación. Además no tiene efectos en la inversión y es fácil de fiscalizar.

Problemas del IVA

• El IVA pagado como porcentaje del ingreso mensual afecta en mayor proporción al decil 1 (12%) que al decil 10 (2,2%).
• El IVA tiene incertidumbre frente al efecto que tiene en los hogares, por lo tanto, hay tarifas diferenciadas, para evitar impactos de bienestar, suavizando el efecto para algunos hogares, pero de estas medidas se benefician todos.
• También hay tarifas diferenciadas para bienes de lujo, que tienen tarifas mas bajas profundizando la regresividad del impuesto.
• Existe evidencia de que las exenciones y exclusiones del IVA benefician a la población de mayores ingresos.
• Colombia tiene retos estructurales en temas tributarios, eficiencia, equidad y certeza.
• Bienes de lujo, como puede ser café de selección, siguen con la misma tarifa de 5%, esto profundiza la regresividad, pues se subsidia a los deciles más altos: 8, 9 y 10.
• Según la encuesta nacional del presupuesto de los hogares, de cada 100 pesos ahorrados en no gravar ciertos bienes, 30 van al bolsillo de los deciles más altos.

A su turno, el profesor de la Facultad de Economía, Isidro Hernández, estableció que esta discusión comenzó por cuenta de la iniciativa del Ministerio de Hacienda, y que este debate, al final, se decanta en una decisión política, que evidencia la capacidad de gestión de los grupos de interés, lo que muestra que la política tributaria no es autónoma, sino es subsidiaria de otras políticas como la sectorial. Sobre el particular, el profesor Hernández señala los siguientes puntos:

• La tributación indirecta, en específico el IVA, no observa la capacidad económica y, por ende, este impuesto no se encuentra regido por el principio de equidad, sino por el de eficiencia.
• De hecho, este tipo de impuestos deberían tener tarifa general, no diferencial, pues impacta los precios relativos.
• La estructura de mercado ha de tenerse en cuenta a efectos de diseñar el IVA, pues algunos bienes tienen una predisposición a pago más alto, como los medicamentos, o los que se producen en mercados oligopólicos y monopólicos.
• Esto nos hace preguntarnos hacia dónde va el IVA, en Alemania la tarifa es del 19%, en Suiza, por su parte, es del 2,5 3,7 y 7,7%. El promedio en Europa es de 21%. En los países de la región encontramos países como Argentina con una tarifa de 21%, México de 16% y Colombia de 19%. Sin embargo, en el viejo continente, señala el profesor, se evidencia el gasto del Estado en bienes y servicios, que en Colombia no.

Problemas del IVA

• Se observa gestión de grupos de interés para modificar la base y la tarifa.
• La exención y no sujeción sobre bienes y servicios.
• Este problema de regresividad lleva a preguntarnos, hacia donde debe dirigirse el esfuerzo o la atención en diseño de política tributaria, y es evidente que es en imposición directa.
• El IVA aumenta la regresividad del sistema tributario en Bogotá en 0,4% y en el total del país en 0,6%.

 

Aplicación de IVA a la canasta básica familiar

• Ya se encuentran gravados algunos bienes de la canasta familiar.
• La aplicación de IVA a toda la canasta familiar, no afecta las decisiones de consumo via precios relativos, y no afecta el mínimo vital de las familias, sino intereses de grupos específicos.

Devolución de IVA

• Los mecanismos de devolución del IVA, deben considerar que Colombia es un país de centros y periferias, donde hay mercados formales e informales de bienes de la canasta familiar.
• Si el IVA se cobra a sectores pobres, y se devuelve, hay poca eficiencia operativa, por la oferta de bienes del Estado, presencia de instituciones bancarias, los costos de desplazamiento y tiempo invertido, no compensa la imposición.
• La mayoría de bienes y servicios excluidos son insumos intermedios, de modo que ya hay buena parte de la “canasta básica” que paga el 19% de IVA, el restante es mínimo.

En general, la política tributaria puede incluir impuestos regresivos tipo IVA, que se aplican sin considerar el nivel de ingresos de los hogares, pero debe procurarse que la política tributaria sea progresiva. Para lograrlo debe hacerse un esfuerzo en imposición directa, de tal manera que existan efectos progresivos.

Como recomendaciones y conclusiones el profesor Isidro expone:

• IVA debe tener base general, donde todos los bienes estén gravados. La búsqueda de la progresividad debe hacerse vía impuestos de renta, impuesto al patrimonio, y compensación debe darse por el lado del gasto.
• La política de gasto debe dirigirse hacia hogares de los primeros deciles, y en general la política fiscal debe ser progresiva.
• Los efectos esperados de las reformas tributarias se pierden por evasión
• Los esquemas deben pensarse para reducir evasión, de todo tipo de contribuyentes, grandes y pequeños.
• Debe presarse especial cuidado a la integración de los sistemas de información, que permita identificar los sujetos de impuestos nacionales y locales, y reducir la evasión.
• También debe prestarse atención al control de lavado de activos y contrabando.

Por último, el director del CEEF, el profesor José Manuel Castro, estableció lo siguiente para concluir con el evento:

• El debate político puede mejorarse con los argumentos que se realicen desde las ramas del conocimiento, tanto el derecho como la economía.
• La sentencia C-776 de 2003 ha sido altamente malentendida, pues esta estableció que el sistema fiscal fuera analizado en su conjunto y que, frente al IVA, por cuestiones de eficiencia, se diera una compensación del mismo. Sin embargo, en su momento la Corte determinó que los principales rubros presupuestarios iban destinados a la guerra y no al sector social.

Como conclusiones se tienen que:

• Es recomendable un IVA a bienes y servicios, incluidos aquellos que hacen parte de la canasta familiar, y observar el sistema tributario en conjunto, para determinar la progresividad o regresividad del mismo.
• Hacia los hogares de los deciles mas bajos, deben pensarse los mecanismos de compensación, no devolución. Estos mecanismos deben ser con política social, educativa y prestación de servicios del estado bien focalizados.